服務是指為集體或別人工作，或為他人提供幫助，即滿足他人需求的行為。公共服務即滿足公共需求的行為，是為公共利益提供的一般性或普遍性服務。理解公共服務，重點在于對“公共”的理解。筆者認為，應該從如下角度理解公共服務：

    第一，屬于人權事務范疇。實現(xiàn)普遍人權是公共服務的價值基礎，公共服務是維護基本人權的活動，區(qū)別于行使國家主權的活動。公共事務包括主權事務和人權事務，主權事務涉及國防、外交、軍事、制衡、管制等方面；人權事務包括衣食住行、生老病死等各個方面，涉及生存、教育、勞動、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本需求。主權事務是人權事務的基礎，沒有國家主權就沒有基本人權保障；人權事務是主權事務的目的，行使主權的目的是保障基本人權。主權行為是統(tǒng)治行為，而人權行為是維護行為，其最基本的形式是提供服務。

    第二，以公共利益為目的。公共利益包括兩個層次：一是整體利益，即超越個體利益的共同體利益，如國家危機、民族危亡、國際地位、國家實力等。二是共同利益，即共同體內(nèi)成員共同具有的利益，或者說是個體利益重合的那部分利益，或者說公共利益是共同的個體利益。公共利益與私人利益在大多數(shù)場合應該是統(tǒng)一的，否定私人利益就是否定公共利益。當公共利益與私人利益發(fā)生沖突時，應當權衡雙方價值輕重選擇處理方案，如公共利益的價值遠大于私人利益，則適用“公共利益優(yōu)先”原則；私人利益的價值（涉及生命、人格、自由、財產(chǎn)）大于公共利益，則不適用“公共利益優(yōu)先”原則。

    第三，具有社會財富再分配功能。公共服務主要屬于社會財富再分配的范疇。公共服務本質(zhì)上是取之于民、用之于民的活動，通過社會財富再分配的手段保障民眾的基本權利、滿足民眾的基本需求，實現(xiàn)基本需求均等化。社會財富再分配的前提是社會能夠創(chuàng)造出財富，因此，公共服務與社會生產(chǎn)是辯證統(tǒng)一關系，沒有社會生產(chǎn)，就沒有社會財富，就沒有公共服務；沒有公共服務，社會生產(chǎn)缺乏保障，社會財富積累也受影響。現(xiàn)代責任政府，一方面要激發(fā)社會創(chuàng)造財富的能力，另一方面要合理地分配社會財富。通過公共服務分配社會財富，實質(zhì)上是讓收入高的人掏錢給收入低的人提供服務，讓發(fā)達地區(qū)的人掏錢給不發(fā)達地區(qū)的人提供服務，讓沒有困難的人掏錢給有困難的人提供服務。

    第四，以共濟互助方式滿足需求。例如，自來水、煤氣、電力管網(wǎng)是消費者共同出錢、共同解決需求問題，自來水、煤氣、電力都不會徑直通向某一用戶；公共汽車是消費者共同解決交通出行問題的辦法，一個乘客要到達某地點中途可能要經(jīng)過其他客人的目的地，因為公共交通具有共濟互助性，不可能專為某位乘客服務；出租車被歸入公共交通范圍，是因為乘坐者只能在一定時間乘坐，其他時間不能拒絕別的乘客乘坐，實質(zhì)上等于乘客采用共濟的辦法解決交通問題。共濟性實質(zhì)上是一種集體行動。

    第五，服務對象非特定。為特定人提供的服務屬于私人服務，它根據(jù)特定人的需求個別安排服務；為不特定人提供的服務是公共服務，只能根據(jù)一般性需求安排一般性服務。如用私家車接送子女上下學是典型的私人服務，因為服務對象特定，會根據(jù)上下學的早晚或假日隨時調(diào)整接送時間。承擔公共交通任務的交通工具，由于服務對象的不特定，即便知道假期客流稀少也必須按時運營。

    第六，服務領域可進入。較之私宅、私車、私田、私園，公共空間具有可進入性，一定區(qū)域內(nèi)的公共服務的事項，沒有法定理由不能拒絕消費者進入，如只要在合法的區(qū)域內(nèi)建筑房屋，就有充分理由享受供水、供電、供氣、供電服務，在一定區(qū)域里居住就享受就業(yè)、就學、就醫(yī)等服務。

    第七，服務標準一般化。公共服務只提供最低水平的、標準化的服務，如由政府付費的教育、醫(yī)療、保險等公共服務都是一般化的服務，特殊化的需求只能到公共服務之外去尋求滿足。

第八，服務主體多元性。公共服務是公共活動的一部分，公共活動范圍大于政府活動的領域；政府是公共活動的主體之一，因而也是公共服務的主體之一；公共服務職能只是政府職能之一，政府有多項職能，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。總之，不是私有的或?qū)樗饺耸褂玫木涂梢岳斫鉃槭枪驳模还卜沼胁煌膶哟危鐓^(qū)的、城市的、國家的都可以成為公共的范圍；公共服務的層次、范圍、水準具有相對性，因為公共性是相對的。一般來說，公共服務包括基礎教育、公共衛(wèi)生、公用事業(yè)、社會保障等事項。政府是公共服務的安排者，公共服務范圍和水平的確定主要取決于三個因素：見識——雖然政府、消費者、運營者的見識都影響公共服務的范圍，但最終的決斷者是政府；財力——任何公共服務都是收費的，無論是政府提供，還是社會提供，都存在財力能否支撐的問題，能不能收費，收費的數(shù)額，收費的成本，投入的回報，都會對確定公共服務的范圍和水平起制約作用；利益——利益是服務的動機，政府和企業(yè)雖然對利益的判斷不同，但總有利益相關，或公共利益，或私人利益，或公共利益與私人利益的結合。政府強化或弱化公共服務總與公共利益相關，私人部門參與公共服務，既體現(xiàn)社會責任，也反映實現(xiàn)利益的愿望。